La dette publique, en général, ne s’éteint pas, elle se refinance, explique l’auteur de cette lettre d’opinion. Nombreux sont les gouvernements qui ne font d’ailleurs que payer l’intérêt de leur dette ou qui réempruntent à hauteur des remboursements de capital qu’ils viennent d’effectuer.

Quelle dette nos enfants auront-ils à assumer?

Le budget actuel du Québec est en équilibre, voire en surplus, si l’on tient compte des résultats comptables inscrits dans les Comptes publics du Québec. C’est une situation un peu paradoxale, car en même temps que les comptes courants sont équilibrés, la dette publique continue de croître. Pourquoi? Parce que depuis la réforme fiscale de 1998, les dépenses de capital ne sont plus inscrites au complet dans les dépenses publiques.

Avant 1998, le coût d’une immobilisation corporelle était imputé en entier à l’année d’acquisition, ce qui avait une influence sur l’excédent ou le surplus du gouvernement pour cette année. Depuis la réforme comptable, le coût entier du bien est établi comme un actif et une charge annuelle d’utilisation ou amortissement est imputée durant toute sa durée de vie utile. Seul l’amortissement est passé chaque année à la dépense. Le coût entier de l’immobilisation n’aura donc une influence sur l’excédent ou le déficit budgétaire qu’au fur et à mesure de son utilisation. On comprend que cela donne une marge de manœuvre budgétaire importante au gouvernement. 

La situation budgétaire favorable du gouvernement du Québec repose en bonne partie sur cet artifice comptable, certes conforme aux principes généralement reconnus pour le secteur public, mais néanmoins dommageable du point de vue de la dette. 

La dette publique est-elle sous contrôle?

Au 31 mars 2017, la dette brute s’établissait à 203,5 milliards de dollars, soit 51,9 % du PIB. La dette brute correspond à la somme de la dette émise sur les marchés financiers et des passifs nets au titre des régimes de retraite et des avantages sociaux futurs des employés des secteurs public et parapublic, de laquelle est soustrait le solde du Fonds des générations. Elle représentait 53,5 % du PIB au 31 mars 2002 et 55 % à la même date en 2015. Elle semble donc aujourd’hui avoir un peu diminué d’importance. C’est cependant récent et attribuable à une croissance économique forte plutôt qu’à une diminution des besoins d’emprunt du Québec. En effet, le Québec est engagé dans dynamique de dépenses d’investissement annuelles, donc d’emprunts, d’environ 10 milliards de dollars pour les dix prochaines années (Plan québécois des infrastructures).

La Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations stipule qu’à l’horizon 2025-2026, la dette brute ne pourra excéder 45 % du PIB. Il est clair qu’il ne s’agit là que d’un objectif dont la réalisation ne comporte aucune sanction. On mise sur une croissance économique supérieure à la croissance de la dette pour diminuer le poids de celle-ci. C’est un pari considérable sur l’avenir étant donné que toutes les études effectuées depuis une décennie, même celles du ministère des Finances, indiquent que la démographie va avoir un effet de ralentissement notable sur la croissance économique annuelle, la ramenant à moyen terme dans une fourchette de 1,4 % à 1,7 %. 

Le transfert de la dette dans le temps

En général, la dette publique ne s’éteint pas, elle se refinance. Nombreux sont les gouvernements qui, comme le Québec, ne font d’ailleurs que payer l’intérêt de leur dette ou qui réempruntent à hauteur des remboursements de capital qu’ils viennent d’effectuer. Si la capacité d’emprunt d’un État s’appuie sur la vigueur de son économie, elle repose également sur sa capacité d’engager les générations futures de citoyens et, en ce sens, elle n’a donc aucune limite dans le temps. 

Quand une dette est-elle excessive? Il n’y a pas de chiffre magique quant au ratio souhaitable de la dette par rapport au PIB, par exemple, même si certaines limites peuvent y être fixées. Le caractère supportable de la dette publique est lié à la capacité d’un gouvernement de maintenir le cap actuel de sa politique budgétaire : répondre aux exigences des créanciers et aux engagements des programmes en cours sans modification du régime fiscal en vigueur ni alourdissement du service de la dette. Le problème auquel nous sommes confrontés, c’est que le Québec est déjà fortement endetté et que les Québécois sont déjà très imposés. Tout nouveau déséquilibre majeur de la conjoncture économique risque de montrer que la marge de manœuvre du gouvernement est très réduite sinon insuffisante.

À quand une comptabilité générationnelle?

Ces considérations et questionnements ont mené plusieurs pays à développer des instruments permettant d’apprécier la portée intergénérationnelle de leurs engagements financiers. Connue sous le nom de comptabilité générationnelle, cette méthode vise à mesurer le déséquilibre potentiel entre les générations vivantes et celles à naître du point de vue fiscal. Autrement dit, le maintien indéfini des politiques fiscales et sociales actuelles conduirait-il à un paiement net (taxes et impôts moins transferts reçus) des générations futures plus important que celui des générations actuelles?

La comptabilité générationnelle n’est pas à proprement parler une façon de présenter les données budgétaires qui pourrait servir de substitut aux méthodes traditionnelles. Elle apparaît davantage comme un instrument de prévision complémentaire et, à ce titre, fournit un éclairage additionnel aux décideurs publics lorsque vient le temps d’apprécier les retombées futures de leurs actions. La préoccupation de maintenir un équilibre entre les générations dans la mise en œuvre d’un développement durable, qui est à l’origine de sa conception et de son utilisation, doit interpeller le gouvernement du Québec alors que la dette augmente et que la soutenabilité des finances publiques reste à démontrer. Pour fixer une limite contraignante à l’évolution de la dette publique, encore faut-il être en mesure d’apprécier la situation dans laquelle seront les générations futures de contribuables.

Pierre Cliche, Ex-secrétaire associé du Conseil du trésor et professeur associé à l’ENAP