Doit-on abolir les référendums municipaux ?

La fin première du référendum est de favoriser la participation des citoyens. Or, depuis 1996, ce droit est devenu plus théorique que réel. Les exceptions à l'approbation référendaire sont nombreuses et, dans les faits, les citoyens n'ont que huit jours pour se mobiliser en nombre suffisant. De plus, la complexité de la loi est telle que sans être formellement abolis, les référendums ont été considérablement affaiblis au cours des 10 dernières années et le citoyen peine à s'y retrouver.
Les formalités prévues à la loi sont souvent utilisées dans le seul but de nuire à des compétiteurs éventuels. Tenons d'emblée pour acquis que la majorité favorable à un projet n'ira pas voter au référendum. Généralement, il exprime la pensée du camp du « non ». Se pose donc deux questions : 1) un tel régime est-il souhaitable ? et 2) quelle est la procédure appropriée ?
Le référendum est permis dans de nombreux états américains. Au Canada, seul le Québec l'utilise. La Cour suprême du Canada a longuement débattu la qualification du règlement modificateur du zonage. Tout comme la Cour suprême des États-Unis dans l'affaire Eastlake de 1976, elle a conclu qu'il s'agit d'un acte législatif. En théorie, cet acte relève strictement du conseil municipal.
Contrairement aux États-Unis, la Cour suprême est d'avis que le conseil municipal est le gardien de l'intérêt public et qu'il n'existe aucun droit naturel donnant aux citoyens le droit d'être consultés ou de décider dans le cadre d'une démocratie directe. Le référendum au Québec constitue donc un privilège législatif, et non un droit. Ce n'est pas unique au Québec. Le référendum existe également dans plusieurs états américains, sous différentes formes. En quelque sorte, le conseil est celui qui décide en fonction de l'intérêt public général, et non en fonction d'intérêts strictement locaux. Le conseil municipal, comme gardien de l'intérêt public, doit posséder une vision globale des intérêts en jeu. C'est là son mandat.
Au final, à la lumière de la pratique dans les municipalités et des résultats peu concluants des référendums, il faut se demander si cette procédure, extrêmement lourde et dont l'utilité ne s'est démontrée que dans des cas d'exception, parfois de manière utile, parfois en application du principe « pas dans ma cour », se justifie encore de nos jours alors que la Cour suprême consacre le principe de la subsidiarité, l'importance de l'administration municipale et la place privilégiée des élus municipaux pour définir ce qui compose l'intérêt public dans leur communauté.
Alors qu'il est reconnu qu'un élu municipal est porteur d'une mission politique, il faut à notre avis déterminer en quoi le référendum est préférable à la mise en oeuvre d'un processus d'information et de consultation rigoureux et complet. Il ne s'agit pas d'opposer les deux, mais de bonifier des processus d'information déjà en vigueur. Les processus participatifs qui impliquent la base citoyenne n'ont pas besoin des référendums pour se faire entendre.
La sensibilisation et l'acceptabilité sociale constituent des pierres angulaires d'une réforme en cette matière. La bonification des processus en amont constitue un élément majeur des réformes en cours en Amérique.
Le dévoilement préalable de l'ensemble des informations et des documents qui appuient une modification réglementaire doit être privilégié. Une population bien informée peut bonifier les processus et les projets. Une démocratie participative forte et informée, qui laisse toutefois aux élus redevables devant l'électorat le choix ultime des changements à apporter, apparaît plus à même de protéger la démocratie municipale qu'un vote ponctuel sur un projet donné.
Le référendum, utile pour certains types de projets et dans certaines circonstances déterminées à la pièce par le conseil, n'a pas nécessairement à constituer un outil de base de la participation populaire.
En réalité, il faut bien comprendre le référendum et saisir qu'il n'est la voix que du petit nombre. Le référendum est l'apanage du camp du « non ». Le silence de la majorité favorable à un projet donné porte un poids très lourd en matière de référendum. C'est ce silence qui torpille les projets, et non la voix de la minorité mobilisée.
L'auteur, Marc-André LeChasseur, est professeur adjoint à l'École d'urbanisme de l'Université McGill et associé chez Bélanger Sauvé.